Gendergerechtigkeit & Frauenrechte (SDG 5)

Soziale Sicherung in einem armen Land

Frauen in Nepal beim Straßenbau

In einem armen Land wie Nepal sind Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ein wichtiger Beitrag zur Minderung der Armut (Foto: Deepesh Das Shrestha, WFP)

Soziale Sicherung und Sozialhilfe sind typisch für Deutschland, England oder Schweden. Transferleistungen an Arme, die ermöglichen sollen, der Einkommensarmut zu entkommen, und die die Einschulungs- und Impfquoten erhöhen sollen – da denkt man an Brasilien mit seinem Familiengeld. Bei ländlichen Arbeitsbeschaffungsprogrammen kommt man auf Indien. Aber dass ein kleines Land wie Nepal ein ganzes Spektrum von Sozialhilfemaßnahmen hat, ist weniger bekannt.

Nepal ist eines der ärmsten Länder der Welt. Das Pro-Kopf-Einkommen beträgt rund 720 US-Dollar und das Land gehört damit zur UN-Kategorie der am wenigsten entwickelten Länder (LDCs). Ein Viertel der Bevölkerung lebt unter der Armutsgrenze, jeder vierte Erwachsene arbeitet als Migrant im Ausland. 40 Prozent der Kinder leiden an chronischer Unterernährung. Neben der massiven Einkommensarmut muss das Land mit den Folgen des gewalttätigen Konflikts umgehen, der von 1996 bis 2007 dauerte und bei dem fast 18.000 Menschen ums Leben kamen – mit zahllosen Hinterbliebenen, körperlich Versehrten, und durch die Gewalt traumatisierten Menschen. Soziale Ausgrenzung hängt, wie in anderen Ländern Südasiens, direkt mit der Einkommensarmut zusammen – sie verquickt soziale Marginalisierung aufgrund von Kastenzugehörigkeit oder ethnischer Identität mit Ausgrenzung von den besser bezahlten Berufsfeldern. Die Dalits – die am stärksten ausgegrenzte Gruppe – sind zum großen Teil landlose Bauern oder Hilfsarbeiter in den Städten. Armut vererbt sich von einer Generation an die nächste. Frauen und Mädchen sind in allen Kasten benachteiligt, haben niedrige Alphabetisierungsquoten und werden politisch wie sozial vehement unterdrückt.

Wie werden diese massiven, strukturellen Probleme angegangen?

Seit dem Friedensabkommen 2007 wechseln sich sehr gegensätzlich verfasste Parteien in der Regierung ab – die bürgerliche Kongresspartei, sozialdemokratisch orientierte Marxisten-Leninisten sowie Reform- und auch Radikalmaoisten. Trotz ideologischer Unterschiede verfolgen alle Parteien eine Politik der sozialen Sicherung.

Es gibt grob gesagt vier Formen von Sozialhilfe:

  • Programme, die die soziale Ausgrenzung angehen sollen, wie z.B. Einkommenstransfers für Menschen mit Behinderung, Schulstipendien für die Kinder der Dalits und Sozialhilfe für ethnische Minderheiten. Ein Zuschuss zu den Hochzeitskosten für Hochzeiten zwischen verschiedenen Kasten soll Vorurteile abbauen helfen;
  • altersbezogene Programme, wie z.B. eine Sozialrente für Menschen über 65, eine Altersunterstützung für alleinstehende Frauen und Kindergeld;
  • Programme zur Arbeitsförderung, wie Programme gegen Jugendarbeitslosigkeit, und ein groß angelegtes Arbeitsbeschaffungsprogramm. Letzteres ähnelt dem berühmten Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Programm, das 2005 in Indien beschlossen wurde. Das Programm in Nepal ist auf 100 Tage pro Jahr angelegt und auf die ärmste Region des Landes, die fünf westlichsten Distrikte, die sogenannte Karnalizone, konzentriert;
  • Gelder für Kriegsveteranen beider Seiten.

Eine universelle und kostenlose medizinische Grundversorgung wurde 2009 eingeführt; Senioren, Kinder und Familien unter der Armutsgrenze haben Anrecht auf eine erweiterte Gesundheitsversorgung. Der Schulbesuch ist derzeit bis zum Ende der Grundschule kostenlos, und das Recht auf kostenlose Schulbildung soll in den nächsten Jahren die Sekundarstufe einschließen. Auch kostenlose Schulspeisungen gibt es an allen öffentlichen Schulen.

Besonders interessant ist das Kindergeld – Kinderschutzleistung genannt – für Kinder unter fünf Jahren, das es ebenfalls seit 2009 gibt. In der armen Karnali-Region geht es an alle Kinder – mit einer Begrenzung auf zwei Kinder pro Familie. In den anderen Regionen ist das Kindergeld auf Kinder in armen Familien aus benachteiligten Kasten beschränkt. Zweck der Förderung ist es, die Ernährung der Kinder zu verbessern, die soziale Ausgrenzung und – zumindest indirekt – auch die Einkommensarmut zu verringern.

Derzeit erreicht dieses Kindergeld in Nepal eine halbe Million Kinder – eine nennenswerte Leistung, wenn man bedenkt, dass es die Maßnahme erst seit vier Jahren gibt und anfangs die dazugehörigen Verwaltungsstrukturen aufgebaut werden mussten.

Erste Evaluierungen des Kindergeldes zeigen, dass sich die Ernährungsmuster etwas verbessert haben. Am direktesten haben sich die Zahlungen auf die Geburtenregistrierung ausgewirkt – was logisch ist, da ein Kind registriert sein muss, um Kindergeld zu bekommen. Aber die Geburtenregistrierung ist ein riesiges Problem in Nepal – nur 40 Prozent der Kinder wurden bislang angemeldet, während es jetzt in der Karnali-Region an die 90 Prozent sind. Das Kindergeld hat auch den Nebeneffekt, dass Frauen in armen, entlegenen Dörfern zum ersten Mal in ihrem Leben einen für sie nennenswerten Geldbetrag in den Händen halten, über den sie selber verfügen können. Da in entlegenen Gebieten das Geld vierteljährlich kumuliert ausbezahlt wird, sind es z.B. in einem Haushalt mit zwei kleinen Kindern 1.200 nepalesische Rupien (ca. 9 Euro).

Das Besondere für Nepal als einkommensarmes Land ist, dass die Mehrzahl der Sozialtransfers aus dem Staatshaushalt finanziert wird, also aus Steuergeldern, nicht aus Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit. Dadurch sind sie beständig und werden von einer Legislaturperiode zur nächsten auch aufgestockt. Außerdem sind sie dadurch – zumindest von der politischen Theorie her – einklagbar. Es besteht ein Bürgerrecht, diese Transfers zu bekommen.

Eine Hauptkritik an den Sozialprogrammen Nepals ist, dass die monatlichen Zahlungen zu gering sind, um einen ausschlaggebenden Beitrag zum Haushaltseinkommen zu leisten, die Armut wirksam zu mindern oder die notgetriebene Arbeitsmigration unnötig zu machen. Die monatlichen Leistungen betragen im Durchschnitt monatlich zwischen 200 und 500 Rupien, ein Betrag, der weit von der Armutsgrenze von 1.600 Rupien entfernt ist (Central Bureau of Statistics – CBS). Außerdem beziehen – trotz des breit gefächerten Leistungsspektrums – nur 2,3 Millionen Bürger irgendeine Form von Sozialhilfe. Das sind weniger als zehn Prozent der Bevölkerung.

Wie geht es weiter?

Der vom Parlament verabschiedete Dreijahresplan für 2013-16 sieht als Hauptziele der Wirtschafts- und Sozialpolitik vor: die Schaffung menschenwürdiger Arbeit und eine Beschäftigungsgarantie; eine Landreform, die landlosen und landarmen Bauern ein Recht auf Boden zusichern soll und eine Stärkung der sozialen Sicherung. Mittelfristig sollen alle Sozialtransfers ausgebaut und die Beträge erheblich angehoben werden, um einen verlässlichen Beitrag zum Familieneinkommen darzustellen. Die Regierung erwägt außerdem ein 1000-Tage-Programm, eine gezielte Sozialhilfe für Mütter vom zweiten Trimester der Schwangerschaft bis zum Ende des zweiten Lebensjahres des Kindes, mit dem Ziel, die chronische Unterernährung zu überwinden.

Das sind gute Ansätze. Dennoch können Geldtransfers allein Armut, Unterernährung, soziale Ausgrenzung und die Unterdrückung der Frauen und Mädchen nicht aushebeln. Machtstrukturen und Abhängigkeiten werden durch Geldleistungen nicht angetastet. Wenn es nur Sozialhilfe gibt, werden viele weitere Generationen in einer Situation von Entrechtung und Armut leben.

Aber die Tatsache, dass parteienübergreifend ein breites Programm an Sozialtransfers befürwortet wird, besitzt insofern Sprengpotenzial, als dadurch eingestanden wird, dass Armut und Ungleichheit massive Probleme darstellen. Es signalisiert, dass Ungleichheit nicht länger akzeptiert werden darf, weder von den herrschenden Eliten, noch von den Parlamentariern, noch von der Mehrheit der Bevölkerung. Wenn der Anspruch auf Sozialtransfers zu einem Recht auf soziale Sicherung und menschenwürdige Arbeit wird, beginnt eine gesellschaftliche Veränderung.

Gabriele Köhler

Zur Autorin

Gabriele Köhler ist Entwicklungsökonomin und Visiting Fellow bei UNRISD, Genf. Sie arbeitet als Dozentin und Publizistin zu Fragen der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Von 1983-2010 war sie bei verschiedenen UN-Organisationen tätig – UN ESCAP, UNCTAD, UNDP, und UNICEF. Sie ist im Vorstand der DGVN und von Women in Europe for a Common Future (WECF).

Weitere Informationen:

Yuba Raj Khatiwada und Gabriele Koehler: Nepal, social policy in a nascent welfare state. In: Gabriele Koehler, Deepta Chopra (Hg.): Development and Welfare Policy in South Asia. Routledge. 2014.

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