Klimaflucht

"Die Zeit ist noch nicht reif für einen UNO-Prozess"

Binnenvertriebene Farmer in Darfur, Sudan. Foto: Albert Gonzalez Farran / UN.

Im DGVN-Interview zeigt Prof. Dr. Walter Kälin die Herausforderungen klimabedingter Migration und Flucht auf. Der ehemalige Beauftragte des UN-Generalsekretärs für die Menschenrechte Binnenvertriebener stellt außerdem die Nansen-Initiative vor, die den Schutz für Opfer von Naturkatastrophen anstrebt. Die Initiative soll ein Forum schaffen, um dringend benötigte Lösungsansätze zu diskutieren. Im Rahmen der Vereinten Nationen gebe es derzeit wenig Chancen, die Situation der Klima- und Umweltflüchtlinge anzugehen.

Klima- und umweltbedingte Migration oder Flucht ist heute bereits ein beobachtbares Phänomen. Künftig werden die Herausforderungen wachsen, z.B. könnten aufgrund des ansteigenden Meeresspiegels ganze Inseln untergehen. Welche Bedeutung hat Klima- oder Umweltflucht und welche Länder sind besonders betroffen?

Wir wissen, dass sehr viele Menschen durch Naturkatastrophen, seien sie klimabezogen oder auch nicht, gezwungen werden, ihre Häuser zu verlassen und wenigstens vorübergehend irgendwo Zuflucht zu finden. Da sprechen wir von zwischen 15 und mehr als 30 Millionen pro Jahr. Die meisten dieser Menschen bleiben in ihrem eigenen Land, oft bleibt ihnen aber nur die Flucht in einen Nachbarstaat oder ein anderes Land. In den Flüchtlingslagern in Kenia an der Grenze zu Somalia finden wir nicht nur Kriegsvertriebene, sondern auch geschätzt 100.000 bis 150.000 Dürreopfer. Nicht alle kommen aus Konfliktgebieten in Somalia. Was sie gemeinsam haben: Sie haben ihre Lebensgrundlage verloren. Nomaden, die ihre letzten Tiere verloren haben, Bauern, die ihr Land nicht mehr bebauen konnten. Um dem Hungertod zu entgehen blieb ihnen nur der Weg nach Kenia.

Warum trifft es besonders arme Länder? Warum sind Sie in der Schweiz oder wir in Deutschland in einer anderen Form oder gar nicht von Klimaflucht betroffen?

Wie eine Naturkatastrophe auf eine Gesellschaft wirkt, hat sehr viel mit den Möglichkeiten dieser Gesellschaft zu tun, damit umzugehen. International spricht man von Widerstandsfähigkeit oder resilience. In den reichen Ländern haben wir Möglichkeiten, uns vorzubereiten. In der Schweiz haben wir in den Bergen, wo Naturkatastrophen seit jeher passiert sind, sehr viele technische Vorkehrungen getroffen. Holland hat hohe Deiche. Das kann sich ein armes Land nicht leisten. Hinzu kommt, dass die Bevölkerung in vielen dieser Länder sehr stark zugenommen hat und für Siedlungen Zonen erschlossen werden, von denen man früher wusste, dass sie nicht ungefährlich sind. Bei Überschwemmung oder einem starken Sturm trifft es dann vor allem die Ärmsten unter den Armen.

Die internationale Gemeinschaft ist eine Antwort auf dieses Phänomen bislang weitestgehend schuldig geblieben. Anders als politische Flüchtlinge werden Umwelt- oder Klimaflüchtlinge nur unzureichend von völkerrechtlichen Instrumenten wie der Genfer Konvention erfasst. Was bedeutet diese rechtliche Schutzlücke für die Betroffenen? Welche Erfahrungen haben Sie in der Praxis während Ihrer Zeit als Beauftragter des UN-Generalsekretärs für die Menschenrechte Binnenvertriebener gemacht?

Wie ich bei meinen vielen Länderbesuchen gesehen habe, können Opfer von Naturkatastrophen ebenso wie Kriegsvertriebene mit Menschenrechtsverletzungen konfrontiert sein. Unabhängig vom Fluchtgrund sind Frauen und Mädchen in überfüllten Lagern dem Risiko sexueller Gewalt ausgesetzt. Streitigkeiten über Landrückgabe können sich ebenso bei Naturkatastrophen ergeben, wenn Eigentumsdokumente zerstört wurden oder Menschen seit jeher an einem bestimmten Ort lebten, vom Staat aber nie formelle Landtitel erhielten und zum Zeitpunkt der Rückkehr nun mit der Aufforderung konfrontiert werden, zu beweisen, dass sie die rechtmäßigen Eigentümer sind.

Was grenzüberschreitende Flucht betrifft, gibt es zwischen politischen Flüchtlingen und den Menschen von denen wir hier sprechen einen ganz wesentlichen Unterschied: Wer wegen einer Naturkatastrophe Zuflucht in einem anderen Staat finden muss, ist in aller Regel nicht verfolgt, sondern flieht, um den Naturgefahren zu entgehen oder auf der anderen Seite der Grenze Überlebenshilfe zu erhalten. Diese Menschen wollen in aller Regel in ihre Heimat zurück. Das ließe sich leichter als bei Flüchtlingen verwirklichen, weil sich die Regierung des Herkunftsstaates nicht gegen die Betroffenen wendet und die Kooperation mit ihr damit einfacher ist. Die Chance, gemeinsam Lösungen zu finden besteht – hätten wir die Schutzsysteme, die Regeln, die institutionellen Gefäße für solche Kooperationen. Das Problem ist, wir haben sie nicht.

Nach dem Erdbeben 2010 in Haiti haben Opfer Zuflucht in der Dominikanischen Republik gesucht. Die Dominikanische Republik hat die Grenzen geschlossen, versucht, Leute zurückzuschieben. Ob das zulässig war oder nicht, beantwortet das Völkerrecht nicht. Dazu kommt, dass – anders als im Flüchtlingsbereich, wo wir mit UNHCR eine effiziente Organisation haben – die Dominikanische Republik keinen klaren Ansprechpartner hatte bei den internationalen Organisationen, der nun einem ebenfalls armen Land bei der Bewältigung dieser Herausforderung hätte helfen können. Das Fehlen von Schutznormen, von institutionellen Mechanismen und von adäquaten Finanzierungsmechanismen, führt dazu, dass wir viele Probleme haben, die ungelöst sind. Darüber müssen wir jetzt sprechen. Dafür muss man Lösungen suchen.

Prof. Dr. Walter Kälin bei der DGVN-Tagung "Millionen Vertriebene ohne Schutz? Klimaflucht in Entwicklungsländern" am 29. Januar 2013 in Berlin. Foto: Ulrich Keller / DGVN.

Sie selbst sind an einem Lösungsansatz für die Situation der Umweltflüchtlinge beteiligt, als Gesandter der Präsidentschaft der Nansen-Initiative. Warum wurde diese Initiative ins Leben gerufen?

Die Diskussion darüber, dass man das Thema auf der zwischenstaatlichen Ebene angehen soll, ist nicht ganz neu. Das Anliegen wurde im Rahmen der Klimaverhandlungen aufgenommen. Bei der Cancún-Konferenz haben die Vertragsparteien der UN-Klimarahmenkonvention 2010 akzeptiert, dass Migration, Flucht und Umsiedlung, sei es landesintern, sei es über die Landesgrenzen hinweg, eine der Herausforderungen ist, die sich den Ländern im Zusammenhang mit Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel stellt. Somit akzeptiert die Staatengemeinschaft, dass wir von einem realen Problem und einer echten Herausforderung sprechen. Die Klimaverhandlungen sind aber nicht der Ort, um diese Debatten zu führen, da liegt der Akzent auf anderen Themen. Dieses Thema auch noch aufzunehmen, da sind sich die Staaten einig, ist nicht realistisch. Hinzu kommt, dass sich das Problem grenzüberschreitender Flucht auch bei Naturkatastrophen stellt, die nichts mit dem Klimawandel zu tun haben, wie Erdbeben, Tsunamis etc. Deshalb stellte sich die Frage, welches das richtige Diskussionsforum ist. UNHCR und einige Staaten hatten 2011 die Idee, das Thema im Rahmen der Feierlichkeiten zu 60 Jahre Genfer Flüchtlingskonvention anzugehen. Dafür gab es aber keinen politischen Willen, die Mehrheit der Staaten wollte das nicht. In jenem Moment haben Norwegen und die Schweiz angekündigt, dass sie bereit sind, einen Konsultationsprozess außerhalb der UNO mit denjenigen Staaten zu starten, die interessiert sind. Das sind vor allem die direkt betroffenen Länder, sei es als Herkunftsstaaten, sei es als Zufluchtsstaaten.

Wer beteiligt sich an der Initiative?

Wir haben eine kleine Steuerungsgruppe, welcher neben Schweiz und Norwegen Australien, Mexiko, Costa Rica, Kenia, Bangladesch und die Philippinen angehören. Wir denken zwei bis drei weitere Staaten werden dazukommen. Das ist die Kerngruppe, die den ganzen Prozess, zu welchem alle interessierten Staaten eingeladen sind, steuern wird.

Welches Ziel verfolgt die Nansen-Initiative?

Wir werden in ausgewählten, besonders betroffenen Regionen eine Reihe von Konsultationen durchführen. Wir beginnen im Südpazifik wo sich das Problem der kleinen tiefliegenden Inselstaaten stellt. Es ist ein offener Prozess. Es geht nicht darum, eine Konvention zu erarbeiten, sondern zu schauen, wie weit sich die betroffenen Staaten einig darüber sind, wie die Situation ist und welches die Hauptprobleme sind. Gibt es gute Ansätze, um mit diesen Problemen umzugehen? Und wo es diese Ansätze nicht gibt: Was wäre zu tun? Die Ergebnisse dieser Diskussionen werden erlauben, in einer zweiten Stufe eine internationale Agenda zu erarbeiten, welche klar aufzeigen wird, was für den Schutz der betroffenen Menschen zu tun ist. Dieser Prozess wird nicht hinter geschlossenen Türen geschehen. Wir werden die Erkenntnisse der Wissenschaft stark einbringen, die Zivilgesellschaft, die Stimmen der betroffenen Gemeinschaften, das ist ganz wichtig. Zivilgesellschaftliche Diskussionen zum Thema gibt es schon recht viel. Was es bisher nicht gab, und das ist das Neue an der Nansen-Initiative, ist der zwischenstaatliche Charakter des Prozesses. Ein politischer Prozess hat bisher unter anderem deshalb gefehlt, weil es für die Diskussion des Themas Klimaflucht, welches gleichzeitig die Bereiche Klimawandel, humanitäre Hilfe, Menschenrechtsschutz und die Entwicklungszusammenarbeit betrifft, keinen Ort gab. Mit der Nansen-Initiative können wir ein Forum für diese wichtigen Debatten zur Verfügung stellen.

Wo erwarten Sie Unterstützung und wo Schwierigkeiten?

Wir erwarten Unterstützung von den direkt betroffenen Staaten. Unterstützung in dem Sinne, dass sie uns helfen, die Sache auf internationaler Ebene voranzutreiben. Ich denke das wird gelingen, weil die betroffenen Staaten – und meine ersten Kontakte haben das gezeigt – hier eigene Interessen haben. Allerdings müssen wir diese Konsultationen so gestalten, dass sie für die betroffenen Länder relevant werden. Irgendwelche akademischen Diskussionen zu führen macht wenig Sinn, wenn es nicht die praktische Relevanz hat für die direkt betroffenen Akteure. Im Moment ist unklar, ob es Länder geben wird, die der Ansicht sind, man sollte das Thema gar nicht anrühren weil es zu sensitiv, zu heikel ist. Ob wir mit diesen Schwierigkeiten konfrontiert sind, wird sehr stark abhängen von der Qualität unserer Arbeit und von der Qualität des Prozesses.

Prof. Dr. Walter Kälin ist Professor für Staats- und Völkerrecht an der Universität Bern und Direktor des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte. Seit November 2012 ist er Gesandter der Präsidentschaft der Nansen-Initiative. Darüber hinaus ist er Mitglied im UN-Menschenrechtsausschuss und dem Beirat des UN-Friedenskonsolidierungsfonds. Zwischen 2004 und 2010 war er Beauftragter des UN-Generalsekretärs für die Menschenrechte von Binnenvertriebenen. Anfang der 1990er Jahre war er Sonderberichterstatter der UN-Menschenrechtskommission für die Menschenrechtssituation in Kuwait unter irakischer Besatzung.

Soll der Prozess langfristig in die UN eingebunden werden?

Ja. Wie sich 2011 gezeigt hatte, ist die Zeit noch nicht reif für einen UNO-Prozess. Wir denken aber, dass ein Prozess unter direkt betroffenen Ländern jenes Maß von Glaubwürdigkeit haben wird, welches notwendig ist, um eine Diskussion im Rahmen der UNO starten zu können. Allerdings stellt sich die Frage, ob die UNO oder nicht eher regionale Organisationen der richtige Ort für formelle Verhandlungen sind. Die Situation der südpazifischen Inseln und die Dürren im östlichen Afrika sind doch sehr unterschiedlich. Es dürfte schwierig sein, auf Anhieb Regeln zu finden, die diese sehr unterschiedlichen Situationen adäquat abdecken. Ich denke die Dynamik wird zuerst eher auf regionaler Ebene sein, soweit es um konkrete Schritte geht. Aber ich erwarte, dass das Thema schließlich auch auf der UNO-Ebene angesprochen wird. Das ist vorgegeben durch die Klimadiskussionen. Die Frage ist hier nicht so sehr das Ob, sondern mehr das Wann und Wie des Prozesses.

Wie ist die Haltung der Bundesregierung zur Nansen-Initiative?

Ich denke die Haltung ist grundsätzlich positiv. Wie sich das konkret ausdrücken wird, welche Art von Unterstützung wir sehen werden, das ist im Moment im Gespräch. Da werden wir schon bald weiter sehen.

 

Interview: Tina Schmidt

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